Opracowanie:
Adw. dr KACPER ROŻEK
Apl. adw. dr DAISY MIRIAM SKRZYPEK
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podpisał właśnie ustawę o państwowej komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej 2007-2022 (dalej jako Ustawa o państwowej komisji). Ustawa ta prima facie jest odzwierciedleniem niedoskonałej i dalekiej od ideałów techniki prawodawczej, z którą przyszło obywatelkom i obywatelom Rzeczypospolitej żyć od kilku lat. Co istotniejsze, a zarazem trwożące dla przedstawicieli środowisk prawniczych, jest ona jednak konglomeratem wielu naruszeń przepisów Konstytucji RP, znanych i praktykowanych od lat procedur: administracyjnej, karnej i cywilnej oraz wytworzonych bądź usankcjonowanych przez te procedury prawnych zasad, dających rękojmię sprawiedliwego procesu i gwarancję poszanowania praw i wolności obywatelskich. Ustawa ta, znajdując się w aktualnym kontekście społecznym i politycznym (w szczególności w perspektywie zbliżających się wyborów), nigdy nie powinna była zostać uchwalona, a na pewno nie w takim kształcie, tak jaskrawo naruszającym gwarancje praw i swobód każdego Polaka.
Jako przedstawiciele środowiska adwokackiego, powołanego do współdziałania w ochronie wolności obywatelskich oraz kształtowania i stosowania prawa, wyrażamy szczególne zaniepokojenie i zwracamy uwagę na poważne niebezpieczeństwa płynące z ewentualnego wejścia w życie tej ustawy.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w każdym prawdziwie demokratycznym kraju, państwie prawa, mamy do czynienia z klasycznym, monteskiuszowskim podziałem władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Każda z władz jest równoważna sobie, ale jednocześnie ustrojowo rozdzielona. Dotychczas zasada zapisana w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP z mniejszym bądź większym sukcesem była realizowana. Ustawa o państwowej komisji sprzeniewierza się trójpodziałowi władzy. Komisja, zgodnie z założeniami ustawy, ma być jednocześnie organem administracji publicznej, oskarżycielem i sędzią we własnej sprawie (sądem). Komisja wydając decyzje, uchwały lub postanowienia ma czynić to po samodzielnym (autorytarnym) wszczęciu postępowania mającym na celu wyjaśnianie działalności funkcjonariuszy publicznych pod wpływem rosyjskim, przeprowadzeniu dowodów, ich ocenie oraz subsumpcji. Klasycznie to oskarżyciel z urzędu albo na wniosek prowadzi postępowanie przygotowawcze, ale akt oskarżenia kieruje do innego organu – niezależnego i niezawisłego sądu. W ustawie wszystkie te funkcje mają leżeć w rękach Komisji. Co więcej obsługę techniczną, merytoryczną, prawną oraz finansowanie ma zapewnić Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Dodając jeszcze do tego fakt, że członków Komisji wybiera Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, dojść można do jednego słusznego wniosku, że zagrożenie politycznego sterowania Komisją jest oczywiste. W ustawie nie ma przecież słowa o niezawisłości czy niezależności członków Komisji w niej orzekających, przeciwnie do sędziów. Prawo do uzyskania rozstrzygnięcia przez niezależny i niezawisły sąd jest nie tylko prawem o randze konstytucyjnej, ale stanowi podstawowe prawo człowieka określone w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Dalej, ustawa o państwowej komisji wprowadza nowy środek represji wobec obywateli RP, tj. tzw. środki zaradcze, pełniące funkcję kary bądź środka karnego. Stanowią one, naszym zdaniem, przykład wprowadzenia kary nieznanej ustawie, nullum poena sine lege (nie ma kary bez ustawy). Środkami zaradczymi mogą być cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa, zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat, cofnięcie pozwolenia na broń. Z tym, że ustawa nie mówi już o zasadach wymiaru kary, które stanowią filar karania w klasycznym postępowaniu karnym. Ustawa wprowadza więc dowolność w tym zakresie, co zrównać należy z całkowitym pozbawieniem gwarancji poszanowania wolności obywatelskiej.
Szczególnie istotnym tak dla obywateli, jak i reprezentowanego przez nas zawodu, jest brak regulacji co do realizacji zasady z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnego prawa do obrony we wszystkich stadiach postępowania, w tym korzystania z usług obrońcy z wyboru, jak i z urzędu w określonych przypadkach. Komentowana ustawa nie wspomina o obrońcach na etapie przed czy po wszczęciu postępowania na mocy art. 19 ust. 4 tejże ustawy. Brak jest również przepisów regulujących przypadki obligatoryjnego występowania strony w sprawie wraz z obrońcą, czy też sposobów i okoliczności, w jakich strona postępowania może skorzystać z pomocy obrońcy z urzędu. Co więcej, fakt pierwotnego prowadzenia postępowania polegającego na badaniu przypadków wpływów rosyjskich na działalność funkcjonariuszy publicznych w ramach czynności sprawdzających, podczas których ma dojść do uprawdopodobnienia rzeczonych wpływów, a dopiero potem doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania samej jego stronie, co najmniej poddaje w wątpliwość zasadę domniemania niewinności.
Zasadnicze wątpliwości budzi art. 28 ust. 1 ustawy, który zezwala na przesłuchanie adwokata, radcy prawnego, notariusza czy dziennikarza co do faktów objętych tą tajemnicą, gdy jest to niezbędne do ochrony ważnych interesów Rzeczypospolitej Polskiej lub ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego publicznego, a ustalenie okoliczności na podstawie innego dowodu byłoby nadmiernie utrudnione. Wydaje się, w zestawieniu z pozostałymi przepisami tej ustawy, że przesłanki te miałyby być co do zasady zawsze spełnione. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, obowiązek dochowania tajemnicy zawodowej przez adwokata jest podstawowym obowiązkiem i jednocześnie uprawnieniem każdego pełnomocnika czy obrońcy oraz stanowi gwarancję ochrony praw i wolności podmiotów, którym udzielana jest pomoc prawna. Obowiązek ten nie jest ograniczony w czasie i zgodnie z Prawem o adwokaturze nie można adwokata z niego zwolnić. Kodeks postępowania karnego przewiduje możliwość zwolnienia z tajemnicy adwokackiej, ale przy spełnieniu innych, o wiele węższych znaczeniowo przesłanek, a nadto rozróżnia tajemnicę zawodową od tajemnicy obrończej. W ustawie nie dostrzeżono tymczasem, że tajemnica zawodowa jest czymś innym niż tajemnica obrończa, którą ma silniejszy charakter i jest nienaruszalna. Ustawa podważa zatem absolutnie fundamentalną dla realizacji prawa do obrony gwarancję w postaci tajemnicy obrończej. Nie przewiduje bezwzględnego zakazu dowodowego, jakim jest zakaz przesłuchiwania jako świadka obrońcy co do faktów, o których dowiedział się, udzielając porady prawnej lub prowadząc sprawę. W państwie prawa obowiązywanie tego zakazu nie budzi żadnych wątpliwości. Rozszerzenie możliwości zwalniania adwokata z zachowania tajemnicy zawodowej, a więc i obrończej, nie może uzyskać aprobaty środowiska adwokackiego i stanowi istotną próbę ingerencji w niezależność adwokata w wykonywaniu swojej pracy oraz sprzeciwia się konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Nie znika jednocześnie z oczu konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prawnego i ochrony osób, którym adwokat pomaga w swojej działalności. Zwolnienie adwokata z tajemnicy zawodowej oznaczać będzie odebranie ochrony obywatelowi i zmuszenie adwokata do zaniechania działania na korzyść swojego klienta, skoro z jego zeznań miałby zostać przeprowadzony dowód w postępowaniu dotyczącym wpływów rosyjskich.
Kolejno, wskazać trzeba, że ustawa o państwowej komisji uniemożliwia zaskarżenie wydawanych przez nią postanowień, uchwał czy decyzji w normalnym trybie, tj. jak dla organów administracji publicznej w trybie administracyjnym jurysdykcyjnym w postępowaniu odwoławczym. Rozstrzygnięcia mają od razu walor ostateczności. Ustawa nie wspomina wprost o możliwości zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, jednak taka możliwość wynika wprost z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba jednak zauważyć, że specyfika działania sądów administracyjnych różni się od postępowania przed sądami powszechnymi czy postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, bowiem sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę działania administracji publicznej pod względem legalności. Nie prowadzą one postępowania dowodowego, nie przesłuchują świadków. Sprawdzają tylko zgodność rozstrzygnięcia organu z powszechnie obowiązującym prawem. To znacząca różnica, również w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowiącej wszak konstytucyjną zasadę przewidzianą w art. 78 ustawy zasadniczej.
Na zakończenie waży się stwierdzić, że wymienione zagrożenia i sprzeczności z podstawowymi aktami prawnymi prawa krajowego i międzynarodowego nie stanowią katalogu wyczerpującego. W ustawie mamy do czynienia z wyspowym i fragmentarycznym wykorzystaniem wszystkich klasycznych procedur: administracyjnej, karnej, cywilnej, co zestawiono jednocześnie z nowymi zasadami i instytucjami powstałymi na potrzeby tej ustawy. Taki sposób legislacji, przypominający krytykowane, co do zasady, w orzecznictwie i doktrynie, specustawy, kazuistycznie rozwiązujące dany problem prawny, eliminuje możliwość systemowego podejścia do wprowadzanego typu postępowania, a przez to możliwość korzystania ze sprawdzonego wieloletniego, nawet wielowiekowego dorobku praktyków i teoretyków prawa.
Podsumowując powyższe, w ocenie Stowarzyszenia Adwokackiego „Defensor Iuris”, ustawa ta – niezależnie od jej celów politycznych czy państwowych- niezaprzeczalnie stanowi jaskrawy przykład naruszenia gwarancji praw i swobód obywatelskich.