AUTOR: ADW. JAROSŁAW SZYMCZYK
Wrocław, 5 kwietnia 2022 r.
I. Przedmiot opinii i treść proponowanych zmian.
Przedmiotem niniejszej opinii jest datowany na dzień 23.02.2022 r. rządowy projekt ustawy (przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości) o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego. Proponowana zmiana polega na dodaniu w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego po art. 615, art. 615a w brzmieniu:
Art. 615a. § 1. Przepisy rozdziałów 62, 62c, 62d, 63, 65b, 65d i 67, a także przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1805 z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie wzajemnego uznawania nakazów zabezpieczenia i nakazów konfiskaty (Dz. Urz. UE L 303/1 z 28.11.2018 r.) stosuje się odpowiednio do współpracy między organami postępowania karnego a Prokuraturą Europejską. Kontakt między prokuratorami a Prokuraturą Europejską, w tym przekazywanie pism lub informacji, odbywa się za pośrednictwem Prokuratury Krajowej.
§ 2. Jeżeli wykonanie żądanej czynności lub udzielenie informacji byłoby sprzeczne z zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej lub naruszałoby jej suwerenność, sąd lub prokurator odmawia wykonania czynności lub udzielenia informacji.
II. Prokuratura Europejska
Urząd Prokuratury Europejskiej (EPPO, European Public Prosecutor’s Office) to niezależny organ Unii Europejskiej właściwy do spraw dochodzenia i ścigania przestępstw naruszających interesy finansowe Unii, takich jak oszustwa, korupcja, transgraniczne oszustwa w zakresie VAT przekraczające 10 mln EURO, a także do stawiania przed sądem sprawców tych przestępstw. Organ ten wymieniony w art. 86 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej został powołany na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. Prokuratura Europejska (PE) z siedzibą w Luksemburgu rozpoczęła działalność w dniu 1 czerwca 2021 r. Obecnie formę wzmocnionej współpracy w ramach PE prowadzą 22 państwa członkowskie Unii Europejskiej. Polska odmówiła udziału w tej instytucji. W skład Prokuratury Europejskiej dotychczas nie weszły obok RP także Węgry oraz Dania, Irlandia i Szwecja.
III. Geneza i tło proponowanych zmian
W Uzasadnieniu do projektu wskazano, iż Prokuratura Europejska nie jest „organem państw członkowskich uczestniczących w mechanizmie wzmocnionej współpracy, co oznacza, że zgodnie z obecnymi regulacjami Kodeksu postępowania karnego, nie jest ona uprawniona do występowania w ramach prowadzonych postępowań karnych w zakresie swojej kompetencji o udzielenie jej szeroko rozumianej pomocy prawnej przez polskie organy postępowania karnego (prokuratury i sądy) i vice versa.” Projektodawcy wywodzą, iż Prokuratura Europejska jest organem Unii Europejskiej, nie zaś organem państw członkowskich UE i z tego powodu nie mogą mieć zastosowania we współpracy z PE przepisy wskazanych powyżej rozdziałów Kodeksu postępowania karnego dotyczących współpracy międzynarodowej polskich organów postępowania karnego z innymi państwami, w tym członkami UE w zakresie stosowania takich instytucji jak m. in.: zatrzymywanie dowodów i zabezpieczanie mienia, europejski nakaz dochodzeniowy, europejski nakaz aresztowania, wykonywanie wolnościowych środków zapobiegawczych oraz przepisy końcowe.
Nie należy mieć chyba większych wątpliwości, że proponowana zmiana jest konsekwencją określonej decyzji politycznej. Uzasadnione wątpliwości budzić musi fakt, iż rząd RP (w tym zakresie wiodąca była rola Ministerstwa Sprawiedliwości), odmówił udziału w tym szerokim projekcie wzmocnionej współpracy, jakim jest PE. Przy czym władze Polski odmawiając udziału w Prokuraturze Europejskiej tak samo jak Węgry argumentowały, iż projekt ten jest sprzeczny z suwerennością naszego państwa. Pozostałe państwa, które w skład PE nie weszły tj. Irlandia, Dania i Szwecja takiej argumentacji nie przywoływały, a dwa ostatnie z wymienionych państw są w ścisłej czołówce najmniej skorumpowanych krajów na świecie. W takim razie powstaje uzasadnione pytanie: dlaczego zdaniem polskiego rządu uczestnictwo w transgranicznej strukturze, powołanej do ścigania przestępstw naruszających interesy finansowe UE (w tym korupcji) jest sprzeczne z suwerennością Polski. Warto zauważyć, iż w skład Prokuratury Europejskiej od razu weszły takie państwa jak np. Bułgaria i Rumunia, które mają powszechnie znane problemy w korupcją, także w zakresie wydawania środków unijnych. Skoro, jak przekonują rządzący, w Polsce taki problem nie występuje lub jest marginalny, to tym bardziej uczestnictwo naszego kraju we wzmożonej współpracy w ramach PE wydawać się powinno całkowicie naturalne i zrozumiałe. Tymczasem Polska w jej skład nie weszła.
Konsekwencją takiej decyzji o charakterze politycznym jest właśnie omawiana zmiana Kodeksu postępowania karnego umożliwiająca polskim organom postępowania karnego współpracę z Prokuraturą Europejską. Aby nie narazić się na zarzut braku chęci współpracy z poważnym organem unijnym, niemal powszechnie wspartym przez państwa członkowskie rząd RP postanowił wprowadzić do naszego porządku prawnego przepisy, które taką współpracę umożliwiają. Tym argumentem można będzie odpierać krytykę oponentów decyzji polskich władz o niewstąpieniu do PE. Będzie to też oczywiście sygnał do partnerów europejskich, że nasz kraj, mimo braku formalnego uczestnictwa w projekcie Prokuratury Europejskiej, chce z tym organem współpracować. Nie można jednak oprzeć się wrażeniu, że najbardziej prawdopodobną intencją jest otwarcie sobie ścieżki do wybiórczej praktyki stosowania przepisów o PE, niż rzeczywista chęć współpracy z nową instytucją unijną. Zwłaszcza, iż w UE pojawiają się głosy, iż odmowa udziału państwa członkowskiego w Prokuraturze Europejskiej może być jednym z kryteriów oceny tego państwa w zakresie tzw. mechanizmu warunkowości, czyli w skrócie: zasady środki unijne w zamian za praworządność.
IV. Analiza proponowanych zmian
Przepisy proponowanego art. 615 a. § 1 k.p.k. wprowadzają ogólną zasadę odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących współpracy międzynarodowej w sprawach karnych w kontaktach z Prokuraturą Europejską. Rozwinięciem użytego zwrotu „stosuje się odpowiednio” jest art. 615 a § 2 k.p.k. nakazujący odmowę wykonania żądanej czynności lub udzielenia informacji, jeżeli byłoby to sprzeczne z zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej lub naruszałoby jej suwerenność. Określić to można terminem (używanym w teorii prawa) jako odesłanie zewnątrzsystemowe związane, bowiem uzależnione od zasad praworządności RP oraz jej suwerenności. W takim razie uprawniony jest wniosek, że prawo UE (przepisy regulujące działanie PE) traktowane jest przez projektodawców jako „prawo zewnętrzne”, co łamię zasadę prymatu prawa UE nad ustawami krajowymi oraz jednolitego prawa krajowego i europejskiego. W § 2 odwołano się do klauzul generalnych, czy też ściślej, zasad prawnych tj. zgodności z porządkiem prawnym naszego państwa i jego suwerennością. Pierwsza zasada wydaje się nie budzić wątpliwości. Jej rozwinięcia poszukiwać należy w obowiązujących w naszym państwie aktach prawa, na czele z Konstytucją (choćby Rozdział II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”). Na zasadę tę powołują się organy postępowania karnego odmawiając wykonania określonych czynności na rzecz państw, które łamią prawa człowieka i obywatela. W ostatnim czasie na zasadę tę powołuje się często polskie sądy i prokuratury odmawiając np. wykonania pomocy prawnej kierowanej przez Rosję, czy Białoruś, co zasługuje na pełną aprobatę. Czy jednak możliwe jest, aby wniosek kierowany przez Prokuraturą Europejską mógłby dotyczyć wykonania czynności lub przekazania informacji, które byłyby sprzeczne z prawem polskim? Pytanie to można byłoby uznać za retoryczne, ale najwyraźniej dla polskich władz takim ono nie jest.
Szerszego omówienia wymaga natomiast zasada naruszenia suwerenności państwa, jako przesłanka odmowy wykonania danej czynności lub przekazania informacji na wniosek Prokuratury Europejskiej. Zaznaczyć należy, iż zasada suwerenności wyrażona w omawianym projekcie (art. 615 a § 2 k.p.k.) zawarta jest także w art. 588 § 2 k.p.k. znajdującym się wśród ogólnych przepisów dotyczących pomocy prawnej w obrocie międzynarodowym oraz w art. 2 (b) Europejskiej Konwencji o pomocy prawnej w sprawach karnych z 20 kwietnia 1959 r. Należy jednak zadać pytanie, czy w nowoczesnym rozumieniu prawa, w sytuacji, gdy porządkiem prawnym RP jest przecież także system prawa Unii Europejskiej pojęcie suwerenności państwa jest odpowiednim kryterium dla ustalenia treści konkretnej normy prawnej. I absolutnie, w żadnym wypadku, nie chodzi tutaj o kwestionowanie zasady suwerenności państwa. To zasada niewzruszalna, nadrzędna chroniona przez Konstytucję RP (art. 4) i ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe.
Problem z zasadą (ideą) suwerenności polega na tym, że choć pojawia się ona w przepisach prawnych (jak chociażby w przywołanym art. 588 § 2 k.p.k. kpk) czy, znacznie już częściej, w regulacjach prawa międzynarodowego i konstytucyjnego, to jej prawne konsekwencje są bardzo trudne do określenia. Posługiwanie się w przepisach prawa pojęciem suwerenności może prowadzić do arbitralnego jej wykorzystywania. W języku prawa nie występuje ona jako standardowa podstawa rekonstruowania norm służących ustalaniu prawnych podstaw rozstrzygania w procesie stosowania prawa (jak to próbuje się czynić w przywołanej nowelizacji), ale jako podstawa legitymizacji (uzasadniania) władzy państwowej, jej tytułu do podejmowania aktów tworzenia prawa. Jest to kategoria z obszaru filozofii polityki i politologii, a nie prawa i prawoznawstwa. Problem polega na tym, że to mający wpływ na stanowienie prawa politycy, a nie sami prawnicy tak chętnie do niej sięgają.
We współczesnej dogmatyce i teorii prawa pojęcie suwerenności przy ustaleniu obowiązywania norm prawnych nie jest używane. Fundament klasycznej zasady suwerenności państwa tworzą: (1) zasada zwierzchnictwa terytorialnego, wedle które państwo na swoim terytorium ma pełnię władzy prawodawczej i autonomicznie określa swoje kompetencje, (2) zasada zakazu interwencji w sprawy wewnętrzne państwa oraz (3) zasada, że zobowiązania międzynarodowe mogą powstać wyłącznie za zgodą państwa. Za reprezentantów takiego sposobu myślenia o suwerenności uważani są m. in. J. Austin (Anglia, połowa XIX w.) oraz C. Schmitt (Niemcy lata 20-30 XX w.). Na marginesie zauważyć należy, iż ten ostatni nazywany był zwany „koronnym jurystą Trzeciej Rzeszy.”
Wobec integracji w ramach wspólnot międzynarodowych z Unią Europejską na czele, tak rozumiana suwerenność nie jest, po prostu, możliwa do realizacji. Warto w tym kontekście zacytować nieżyjącego już sędziego Trybunału Konstytucyjnego, co istotne, z rekomendacji PIS prof. L. Morawskiego: „w czasach nam współczesnych pojęcie suwerenności musi być zbudowane na nowych podstawach i w tym sensie jego klasyczna interpretacja jest rzeczywiście archaiczna”. (L. Morawski, Forum Prawnicze 2011/1, s. 14-15). Dalej L. Morawski stwierdza: „w zglobalizowanym świecie ochrona wielu dóbr wspólnych leży w dobrze rozumianym interesie wszystkich państw, a nieprzestrzeganie wielu norm traktatowych skazuje państwa na izolację lub marginalizację. Jak dowodzi przykład UE, przynależność do wielu organizacji jest przedmiotem pożądania i państwa są gotowe do wielu wyrzeczeń, by spełnić warunki, od których zależy owa przynależność (op. cit., s. 35).
Jak już wskazywano nie chodzi tutaj o negowanie samej idei suwerenności państwa (bezwzględnie obowiązującej i nienaruszalnej), ale jej aktualnej przydatności do konstruowania obowiązujących norm prawnych. Zwłaszcza, że pojęcie to może być używane instrumentalnie- tak jak właśnie w przypadku odmowy przez Polskę uczestnictwa w Prokuraturze Europejskiej. Jako zasadniczy argument przeciwko temu udziałowi polskie władze podały sprzeczność tego projektu z suwerennością RP. Oczywiście w sposób przekonujący tej sprzeczności nie wytłumaczono. Również w tym zakresie w pełni zasadne jest pytanie: dlaczego uczestnictwo Polski w organie europejskim powołanym do zwalczania przestępstw wymierzonych w interesy ekonomiczne Unii Europejskiej miałoby być sprzeczne z suwerennością naszego kraju?
Na uwagę zasługuje także wprowadzenie w zd. II art. 615a. § 1 k.p.k. reguły, iż kontakt pomiędzy polskimi prokuratorami, a Prokuraturą Europejską, w tym przekazywanie pism i informacji odbywa się za pośrednictwem Prokuratury Krajowej. Stanowi to odejście od generalnej zasady, iż międzynarodowa pomoc prawna realizowana jest na poziomie prokuratur okręgowych przez ich odpowiednie jednostki jakimi są Działy Obrotu Prawnego z Zagranicą. Wprowadzenie tego przepisu prowadzi do wniosku, że nadrzędna jednostka prokuratury jaką jest Prokuratura Krajowa chce, w istocie, kontrolować sprawy związane ze współpracą z Prokuraturą Europejską i pozbawia w tym zakresie autonomii prokuratur okręgowych. Na pewno należy to uznać za kolejne ograniczenie niezależności prokuratorskiej i centralizowanie kontaktów z partnerami europejskimi.
V. Podsumowanie
Dokonując podsumowania omawianych zmian stwierdzić należy, iż są one potrzebne, bowiem stwarzają warunki prawne do współpracy polskich organów postępowania karnego z funkcjonującą od prawie roku Prokuraturą Europejską. Nie zmienia to jednak faktu, iż proponowana zmiana odnowiła dyskusję na temat powodów nieprzystąpienia przez nasze państwo do tej instytucji europejskiej. Niezmiennie aktualne są istotne zastrzeżenia co do słuszności takiej decyzji, zwłaszcza w kontekście obowiązującego już w UE mechanizmu warunkowości. Nie można mieć wątpliwości, iż decyzja odmawiającą udziału w PE to kolejny krok oddalający Polskę od wartości i zasad prawa unijnego, utrwalający jej wizerunek jako państwa eurosceptycznego. Projekt zmian wprowadzających do Kodeksu postępowania karnego przepisy o współdziałaniu z Prokuraturą Europejską zasadniczo tego wizerunku nie odmieni.
POZNAJ AUTORA: ADW. JAROSŁAW SZYMCZYK
Adw. Jarosław Szymczyk – absolwent Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Po ukończeniu studiów odbył studia doktoranckie w Katedrze Prawa Karnego Materialnego UWr. Pełnił obowiązki asesora i następnie prokuratora. Od 2016 r. prowadzi własną kancelarię adwokacką. Specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa karnego, karnego gospodarczego, prawa rodzinnego oraz obrotu gospodarczego. Entuzjasta podróży, nart w każdej postaci i wycieczek wysokogórskich. Pochodzi z Lądka Zdroju.